El juego de las grandes potencias y sus posibles efectos colaterales

La inserción de China en África

Por Ariel González (*)
OPCh, Casa Asia e IGADI, 15/04/07

Introducción

China está creciendo a un ritmo vertiginoso en estas últimas décadas en materia económica. El mismo se ha reflejado no sólo en el contexto asiático, sino en regiones alejadas y no tradicionales de influencia como América Latina y el Caribe (ALC) y África. El interés en este último continente responde a una política exterior basada en la adquisición de recursos naturales (esenciales para el crecimiento del país), como así la apertura de un nuevo canal de influencia política en aquellos países africanos proclives a recibir "ayuda" de Beijing en materia económica y de inversión.

En este trabajo nos proponemos interpretar la inserción de la República Popular China (RPCh) en el África Subsahariana, comparando las acciones de la misma con la de otras grandes potencias destacadas en la región: Estados Unidos (EEUU) y Francia. Analizaremos las percepciones de este nuevo rol que China contrajo en África, asumiendo que el mismo puede generar un nuevo contexto geopolítico, en donde la Republica de China (mundialmente conocida como Taiwán) tiene presencia.

1. La vuelta del Dragón en África

Los patrones actuales de la conducta global de la RPCh y su vinculación con los países del tercer mundo, tienen sus raíces en el "Gran Salto" que el país dio a fines de los 70. Los principales componentes que llevaron a un incremento permanente del factor económico y una estabilización política, fueron la renovación del liderazgo político y la apertura exterior hacia las principales economías occidentales (Cardozo, 2005a). En base a estos dos criterios puntuales entendemos la apertura económica, la cual fue acompañada de un proceso de modernización y reforma; situación que motivó la emergencia de China como potencia regional y generó que el Partido Comunista Chino (PCCh) asumiera una postura revisionista de sus relaciones globales (Wilhelmy, 2000).

Con un crecimiento previsto por el Fondo Monetario Internacional (FMI) del 10 % para el 2007, y posicionándose entre las tres primeras economías del mundo, la estrategia global china tuvo en cuenta una virtud básica de la política internacional: la prudencia. Las declaraciones de Hu Jintao, formuladas en abril de 2004 contenían ideas–fuerza expresadas en "cuatro no" ("No a la hegemonía; No a la política de la fuerza; No a la política de bloques; No a la carrera armamentista"), manifiestos de principios rectores en política exterior y defensa; exponentes de una "diplomacia asimétrica" (Bulard, 2005). Esto viene a cuenta de la visión que Beijing promueve en el sistema internacional, con el establecimiento de un orden económico y multipolar que refleje los objetivos de la comunidad internacional y en particular, de los países en desarrollo (Shelton, 2005).

El desarrollo temporal de la política exterior china en torno al Tercer Mundo y específicamente en África se puede clasificar en cuatro etapas(2); la primera denominada expansión ideológica, surgida en la "Nueva China" de Mao Tse–Tung entre 1949–1978, que bajo el impulso de Deng Xiaoping, centralizó las preocupaciones en gestar la posición denominada Open Door Policy de modernización económica y estabilidad del régimen interno. La segunda etapa, denominada de introspección equilibrada, transcurre desde 1978 hasta 1989, en la cual, si bien las relaciones entre China y África tuvieron un perfil más bajo, no por ello se desatendió las relaciones bilaterales y multilaterales(3). La tercera etapa que denominamos de pragmatismo concertador, se desarrolló entre los años 1989 y 2000; la misma estará signada por la cooperación política y la ayuda para el progreso. Estas cuestiones fueron usados ante la pérdida de la imagen china con la represión de Tiananmen; y su finalización viene sellada por la primera reunión ministerial del Foro de la Cooperación China–África (Forum on China–Africa Co–operation – FOCAC). También es de destacar el crecimiento del intercambio comercial entre China y África, sumado a la creciente IED (Inversión Extranjera Directa) de la nación asiática, principalmente en rubros relacionados con la minería y los hidrocarburos; proceso que se venía dando desde mediados de los 90. La cuarta etapa, que se desarrolla desde el 2000 hasta la fecha, denominada expansión limitada, estará marcada por la explosión de vinculaciones comerciales y la revisión positiva en materia de cooperación de desarrollo humano. Sin embargo, la limitada oferta de inversión extranjera china y la implementación en algunas áreas de una realpolitik, podría afectar la imagen china en el continente.

1.1 Ejes de vinculación

i. Político – Diplomático

El gobierno de Beijing ha desarrollado en estos últimos años un amplio despliegue, que le permitió volver a entablar relaciones diplomáticas con la Republica Centroafricana, Liberia, Sudáfrica, Chad y Senegal entre el periodo de 1998 hasta mediados del 2006. Bajo este contexto, la llamada "diplomacia presidencial" y la "diplomacia ministerial" que se ha desplegado desde la visita del presidente Jiang Zemin en Mayo 1996, han sido factores primordiales en los diálogos bilaterales. Este tipo de visitas de alto rango se ha intensificado hasta el día de la fecha. El presidente Hu Jintao ha realizado dos visitas a la región desde que asumió el poder, asistiendo a Kenya, Marruecos y Nigeria. También es de destacar las recientes visitas del Primer Ministro Wen Jiabao a siete países africanos, entre los cuales se cuentan Angola y la República Democrática del Congo. A principios del 2006, el ministro de relaciones exteriores Li Zhaoxing siguió los mismos pasos que sus colegas.

Siguiendo la línea de análisis, podríamos agregar que una mayor complementación se logró producto del intercambio de Miembros del Cuerpo Legislativo, Partidos Políticos y Funcionarios de Menor Jerarquía de ambas partes. La condición básica del establecimiento de relaciones diplomáticas viene de la mano de la aceptación del principio de "una sola China".

En el ámbito multilateral, el principal instrumento de interrelación es el Foro de la Cooperación China–África, un mecanismo de diálogo y cooperación colectiva ideado por China, en el que se celebran reuniones ministeriales entre altos funcionarios chinos y africanos (García Encina, 2006), siendo su propósito central fortalecer la cooperación económica y consolidar áreas de común interés (Shelton, 2005). El Foro está formado por más de 45 países y su alcance no solo abarca los temas económico – que sin duda es el motor fundamental de esta relación –, sino intercambios culturales, cooperación en el ámbito de Naciones Unidas, formación de técnicos y profundización de los lazos educativos, entre otros(4).

El desarrollo de las relaciones sino–africanas ha encontrado su mayor sustento en el componente económico, sin olvidar los factores políticos, clave en la interrelación. El trasfondo de su posicionamiento no tiene que ver directamente con la importancia política del continente africano, sino con el desarrollo.

ii. Económico – Comercial

Esta dimensión ocupa la mayoría de las miradas, principalmente por la creciente expansión de los intereses económicos chinos, basados en tres factores claves. En primer lugar, la favorable situación macroeconómica de los países africanos que durante la década de los 90 ha permitido el acceso de empresas multinacionales mediante la privatización de los servicios públicos y la reforma de sus economías; en segundo lugar, la relativa complementariedad de las economías; y en tercer lugar –el más importante–, el acceso seguro a recursos naturales y materias primas, relacionado con él área de hidrocarburos y minerales (Taylor, 2005).

La situación macroeconómica de las economías africanas, permitió incrementar el ingreso de capitales chinos como Inversión Extranjera Directa (IED), la cual se elevó de 0,4% en 1991 a 5,1% en el 2003 (OECD, 2006). Estas (inversiones) incluyen a más de 670 empresas chinas trabajando en casi todos los países africanos en campos como las telecomunicaciones, infraestructura, minería y recursos naturales, agricultura, químicos, el sector farmacéutico, alimentos, textiles y micro–emprendimientos, sin embargo hay limitaciones estructurales por parte de la oferta de la RPCh.

La creciente importancia del intercambio ha llevado a China a ser el tercer socio económico de África y a incrementar su relación comercial en un 1.000% desde 1995 hasta 2005, llevando el intercambio de 4.000 millones U$S a casi 40.000 millones (Reinoso, 2006). Si bien hay esbozos de ventajas complementarias directas (insumos para las industrias chinas y venta de bienes de consumo a bajo precio hacia África) o indirectas (suba de precios globales de las exportaciones africanas), se perciben signos de alerta, producto de la competitividad de ambas economías, siendo sensibles los mercados africanos al desplazamiento de los productores locales por los chinos en el ámbito regional, como en los mercados externos (Kaplinisky, McCormick y Morris, 2006).

En torno a la búsqueda estratégica de recursos naturales "seguros", principalmente petróleo, China desarrolló una política de "outward–looking oil economy". La misma se implementó a partir de 1993, producto del boom importador chino, y fomentada por cuestiones económicas; dado que invertir en explotación de nuevos yacimientos en territorio representaba un costo mayor que ejecutarlas en África o Medio Oriente (Taylor, 2005). El objetivo chino es integrar verticalmente la cadena industrial, desde la exploración, transporte y el estipendio de petróleo para lograr una mayor seguridad energética (García Encina, 2006). La demanda china en hidrocarburos llevó a establecer relaciones de preferencia con ciertos Estados, considerados claves, como Sudán y Angola; Nigeria, Guinea Ecuatorial, Gabón y últimamente en Chad(5).

China importa casi el 25% del petróleo que consume del continente africano, siendo sus principales socios: Angola (11% del total) y Sudán (7%), países con los cuales Washington tiene grandes intereses (esto podría provocar en un futuro tensiones entre China y EEUU). En su afán estratégico por conseguir recursos necesarios, el PCCh ha utilizado el principio de "no intervención en los asuntos internos de otros Estados", para apoyar a regímenes dictatoriales como Mugabe en Zimbabwe o Umar al–Hasan Ahmad al–Bashir en Sudán a cambio de concesiones.

iii. Estratégico – Militar

Con referencia al ámbito de la cooperación estratégica en seguridad, si bien no se mencionan en las instancias anteriores, no ha perdido relevancia como tema de vinculación bilateral y multilateral. En este marco se resaltan dos aspectos significativos. El primero lo podemos abordar desde el apoyo de China en el campo de la paz y la seguridad internacional, ya sea en el ámbito de las Naciones Unidas (ONU) como en las organizaciones regionales (AU, SADC y ECOWAS). Esto generó dos posicionamientos políticos claves, por un lado, el apoyo chino a las pretensiones de Nigeria y Sudáfrica para que ocupen un puesto en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; y por el otro, la decisión de incrementar la cantidad de tropas en Misiones de Paz las bajo el mandato de Naciones Unidas y la AU(6).

La segunda cuestión que ha originado puntos encontrados entre Beijing y algunos países occidentales, ha sido las ventas de armas por parte de China a algunos países incluidos en el eje del mal por los EEUU, como Sudán y en menor medida Zimbabwe. Según el Congressional Research Service norteamericano., entre 1996 y el 2003, el 10% de las ventas de armamento chino se destinó al mercado africano, siendo los principales receptores Sudán, Guinea Ecuatorial, Tanzania, Zimbabwe, Etiopía y Eritrea (Pan, 2006). Beijing está crecientemente interesado en ver a África como un centro para la cooperación militar y como un mercado para su industria bélica (Eisenman y Kurlantzick, 2006).

2. El juego de las grandes potencias

La renovada y creciente importancia de África en materia económica y comercial, ha tenido como correlato las renovadas posturas de inserción regional por parte de las grandes potencias. Este cambio se debió al escenario internacional planteado luego del 11–S y la guerra contra el terrorismo que llevó adelante los Estados Unidos con la cooperación de la Comunidad Internacional. En este apartado vamos a analizar las políticas exteriores de Estados Unidos y Francia en la región, su correlato con respecto a la creciente presencia de China.

2.1 Francia

Las relaciones entre Francia y África se pueden concebir desde la descolonización del continente como "relaciones multidimensionales de (in)dependencia institucionalizada", entendiendo estas como relaciones monopólicas (permitidas por las otras grandes potencias) en las cuales miembros de la elite política, diplomática y económica de Francia, vinculada a los beneficios de un modelo neo–colonial (mediante las françafrique networks) llevan adelante operaciones políticas y económicas tomando en cuenta los intereses privados y públicos(7).

Ya a partir de los años 90, la disputa micro–sistémica entre Francia y los Estados Unidos en algunas partes de África Subsahariana; como África Central o en la Crisis de los Grandes Lagos generó malestar entre ambas potencias. Con el comienzo del nuevo siglo, París percibe en su entorno de influencia nuevos competidores: En primer lugar, la inserción norteamericana en materia de seguridad dentro del África Francófona, una región que estuvo siempre bajo la égida francesa con presencia estable de tropas en varios de sus países. En segundo lugar, la inserción de firmas comerciales anglosajonas y chinas en esa área, potenciada con el bajo interés del sector privado francés a seguir invirtiendo, lo que lleva a la Inversión Extranjera Directa francesa en África a solo el 4% global. A esta situación han contribuido las limitaciones de la Unión Europea para el desarrollo de una política sin restricciones inmediatas ya que en ciertas situaciones se ha encontrado con pugnas, especialmente con Gran Bretaña, por ejemplo en el caso de Mugabe en Zimbabwe.

La reacción francesa con respecto a China ha tomado la forma de acciones subterráneas. Los medios de comunicación y cierta parte de la plana política han advertido que la presencia del gigante asiático es peligrosa para los intereses franceses(8). Un ejemplo de estas acciones se puede encontrar en la última Conferencia de Jefes de Estado de África y Francia que tuvo lugar en Cannes en Febrero del 2007. Francia utilizó su tradicional influencia para que los presidentes de la República Centroafricana, de Sudán y del Chad puedan favorecer la vuelta al diálogo y la continuación del proceso de reconciliación mediante el respeto de la soberanía de cada uno de ellos, situación afectada por el conflicto de Darfur(9). Si bien en esa Cumbre el presidente Chirac le deseó buena suerte a China en su inserción por África, hay una preocupación cierta sobre un crecimiento desmedido del predominio chino en zonas tradicionales de influencia francesa(10).

2.2 Estados Unidos

Los Estados Unidos suelen encarar sus políticas globales desde un punto de vista relacionado con la seguridad, para luego llevar adelante sus intereses económicos y comerciales. En este mundo post 11–S, la política norteamericana ha decidido encarar en África un manejo global en materia de seguridad con la creación reciente del AFRICOM (Comando Africano), ente que funcionara a partir de septiembre del 2008 y regulará las tres iniciativas impulsadas por el Pentágono en la región.

En primer lugar, la Combined Joint Task Force–Horn of Africa (CJT–HF) con sede en Djibouti se encarga de luchar contra células terroristas y entrenar personal extranjero en Djibouti, Eritrea, Etiopia, Kenya, Somalia, Sudan y Yemen (iniciativa que tuvo su bautismo de fuego en la crisis reciente en Somalia). La segunda recae en la iniciativa denominada Pan–Sahelian Initiative (PSI), que incluye a cuatro países del Sahara: Chad, Mali, Mauritania y Níger; iniciativa que se expandiría hacia la Trans–Saharan Counter Terrorism Initiative (TSCTI) con la inclusión de Senegal (país clave de la Francofonía), Nigeria y los países del Magreb. La tercera iniciativa regional es East Africa Counter–Terrorism Initiative (EACTI), con el objeto de ayudar a la CJT–HF y expandir las acciones a Tanzania y Uganda(11). El anuncio de la creación del AFRICOM se dio al mismo tiempo que los países Africanos y China estaban inmersas en el desarrollo de la III° Reunión del Foro de Cooperación.

En cuestiones económicas, EEUU está desarrollando inversiones en materia de hidrocarburos en el África Occidental. Según las previsiones del US National Intelligence Council, Washington importará hacia el 2025, casi un 25% del total producido. Esta administración se ha acercado a seis países africanos petroleros: Angola, Chad, Congo, Guinea Ecuatorial, Gabón y Nigeria. En contraste, la Casa Blanca es consciente que el nivel de inestabilidad de dichas economías puede limitar su Modus Operandi regional(12). La ayuda al desarrollo se ha triplicado conforme a lo delineado por el G–8, el cual pretende alcanzar en el 2010, 50.000 millones de dólares de cooperación para África.

La política exterior de EEUU tiene diferencias sustanciales con respecto a la conducta china: A– acceso a recursos naturales y trasparencia; B– derechos humanos y gobernabilidad, C– ayuda al desarrollo bajo las normas internacionales. Sobre estas divergencias podemos analizar dos conductas clásicas que encarnan dos prestigiosos centros de estudio. Los representantes de la conducta pesimista están caracterizados por un informe del Council on Foreing Relations que resume la importancia del continente africano para la política exterior de Estados Unidos sobre la base de cinco aspectos: energía, terrorismo, cuestiones de salud, cooperación global en organismos internacionales y prevención de genocidios. En ese informe del año 2006, se preveía la aparición de China como un desafío para la política externa por su tendencia a apoyar económicamente a regímenes que aceptaban las reglas de transparencia del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional; y apoyaba diplomáticamente a regímenes que violan los derechos humanos como en Zimbabwe o Sudán; aunque destacaba las ganancias en materia económica de los países africanos(13).

Otro informe, que se podría denominar optimista, pertenece al Center for Strategic and International Studies (CSIS), sobre la base de cooperación entre funcionarios, académicos norteamericanos y chinos, ha puesto de manifiesto los puntos en común para encarar un diálogo entre ambas partes en su inserción en África. Este informe ha destacado las motivaciones chinas por el interés en África, sus falencias a largo plazo, como también ha dejado en claro los niveles y acciones de cooperación entre EEUU y China que, a su vez, deben ser incorporados en un diálogo global sobre las relaciones entre ambas naciones. Las recomendaciones abarcan el nivel multilateral, bilateral como también actividades relativas al comercio y al desarrollo de una relación con instituciones no gubernamentales(14).

En estos momentos, la relación sino–norteamericana está en un momento crucial en el ámbito político, ya que se gestaron dos crisis en escenarios claves para ambos actores: por un lado, Darfur y por el otro el problema de gobernabilidad en Zimbabwe. Tanto el comportamiento como el resultado de estas crisis podrían marcar las relaciones entre bilaterales a futuro, como también iniciar de una manera más peligrosa un "new scramble for Africa".

(*) Ariel González, investigador del Programa África del Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI). El autor agradece las recomendaciones y correcciones de Gustavo A. Cardozo (Coordinador Programa Asia–Pacifico, CAEI) y de Xulio Ríos (IGADI–OPCh).

Bibliografía:

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Notas:

(1) Schraeder, Peter J., The African Dimension In U.S. Foreign Policy In The Post–9/11 Era; Presentation Prepared for IV FLAD–IPRI International Conference "Strategy And Security In Southern Africa", October 12–13, 2006, Lisbon, Portugal.

(2) Cada una de estas etapas son a nivel descriptivo pero permiten una ubicación temporal de las relaciones entre África y la China continental.

(3) El ámbito temporal de las dos primeras etapas están desarrolladas en Taylor, Ian; "China´s Policy towards Africa in the 90´s", The Journal of Modern African Studies, Vol. 36, N° 3, (Septiembre, 1998), pp. 443–460.

(4) Por ejemplo, hacia el 2004, diez mil africanos se están formando en Beijing, en el marco del Fondo de Desarrollo de los Recursos Humanos para África creado por el gobierno chino (Yao, 2005; Liu Guijin, 2004).

(5) En la espera de la visita oficial del Presidente Hu Jintao en mayo del 2006, la compañía China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), obtuvo los derechos de cuatro de las catorce licencias que estaban en venta para inversores extranjeros (Africa Energy Intelligence, 2006).

(6) En estos momentos se están llevando a cabo las siguientes operaciones de paz en el marco de Naciones Unidas: UNMIS (Sudán), MINURSO (Sahara Occidental), MONUC (República Democrática del Congo), UNMEE (Etiopía y Eritrea), UNMIL (Liberia), UNOCI (Costa de Marfil), ONUB (Burundi).

(7) Touati, Sylvian, "French Policy in Africa: Calls for Change", Chatham House – Africa, December 2006.

(8) Por ejemplo la Ministra de Defensa Michele Alliot–Marie dijo que había demasiadas armas chinas en África y particularmente en Sudan vide "France says finding too many Chinese arms in Africa", Reuters News, 14 de Diciembre 2006.

(9) Prunier, Gérard., "Darfur: La crónica de un genocidio negociado", Le Monde Diplomatique, Año VII (93), Marzo 2007, Edición Argentina.

(10) "France–Africa Summit: Chirac Hails China's Role", Le Figaro, 19 de Febrero 2006.

(11) Peter J. Schraeder, op.cit.

(12) Kern, Soeren., "Cómo la demanda de petróleo determina la política exterior estadounidense", Real Instituto Elcano, ARI nº 74/2006.

(13) Lake, Anthony y Todd Whitman, Christine, "More than Humanitarianism: A Strategic US Approach toward Africa", Council of Foreign Relations, 2006.

(14) Gill, Bates; Huang , Chin–Hao; Morrison, Stephen, "China's Expanding Role in Africa and Implications for the United States", CSIS, 5 de Febrero 2007.